简论发达国家的农业扶持政策及启示

简论发达国家的农业扶持政策及启示

综观世界各国，无论是发达国家还是发展中国家，农业都是基础性弱质产业。农业生产周期较长，产品不易保贮，不易更新换代，经济效益较低，这导致农业在与国民经济其他产业的竞争中常常处于不利地位。但由于农业的社会效益显著，事关国计民生，发达国家政府在推进经济增长过程中，对农业采取了一系列扶持政策和保护措施，从而促进了农业的高速发展。研究和探讨发达国家的农业政策，对加强我国农业的基础地位，促进农业现代化具有重要意义。

一、发达国家政府对农业的扶持政策

发达国家对农业的扶持尽管方式有所不同，着重点也因国家而异，但它们对农业的政策性扶持主要集中在以下几个方面：

1.农业直接投资政策。就农业的直接投资而言，个人和机构投资主要是为了追逐利润，而在产业结构优化、大型农业基础设施修建以及农业科技教育等方面，个人和机构是无利可图，又力所不及的。但这些方面的投资，社会效益显著，对整个国家的农业有着极其重要的作用，显然它们只能由政府直接来投资。1986年，日本农林水产业预算总额为31.429亿日元，其中，农业基本建设投资占27.3％，粮食管理费投资占19％。此外，还有生产流通对策、农业结构改善、金融以及林业、水产业等方面的主要财政投资。联邦德国对农业投资自二战以来，一直超过农业总产值在国民生产总值中所占比例。政府农业投资主要用于农业改善、水利设施或农业设施兴建、农业政策实施等。1984年政府对农业投资为209.64亿马克，其中用于农业政策实施45.84亿马克， 改善农业结构19.6亿马克，水利与农业设施69.28亿马克。1950年，美国农业部预算中用于农业科技研究和推广等服务项目的投资为4，680万美元，1985年上升为10.5亿美元，年递增幅度达8.3％左右，政府对农业科技研究的投入占投资总额的45％左右。发达国家对农业科技教育的投入，使农业技术进步贡献率由战后初期的20％—30％迅速提高到70年代的60％—80％。

2.农业补助投资政策。在个人的农业投资过程中，发达国家政府也常常为其提供直接的无偿资金援助，帮助解决生产中的困难，保证农业生产的顺利进行，对农业的发展起到了重要的促进作用。美国的大型灌溉设施都是由联邦和州政府投资兴建，而中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，农业部给予一定资助。英国政府设立生产补助和奖金制度，补助金额为其经济费开支的20％—50％。“农业和园艺发展计划”对定有农业生产发展计划的农民（包括农业、园艺以及淡水养鱼等农户）提供补助，“山区牲畜补助金”用于资助不良环境地区的农户，并规定农户须占有3公顷以上山区土地，经营5年以上者方有资格领取补助金。政府通过各种补助来控制和指导农业生产，使其按照政府的意图发展。澳大利亚政府规定，农场主购买新设备、建储粮仓库、建围栏、治理盐碱地、修渠筑坝等，政府给予18％的补助。

3.农业补贴投资政策。许多发达国家政府通过对面向农业的信贷机构、保险公司和其他中介服务组织实行补贴，以间接投资方式支持农业生产。政府的农业补贴投资政策，主要包括以下三个方面：（1 ）农业信贷补贴政策。许多发达国家政府在财政有限和农民收入偏低的情况下，为了增加对农业的投资，一般都建立了附属政府的信贷机构直接为农业提供低息贷款，或通过对面向农业贷款的金融机构提供利息补贴、贷款担保等优惠政策，引导银行信贷资金流向农业生产。（2 ）农业保险补贴政策。为了促进农业经济的稳定发展，对农业保险实行补贴，以降低农业的风险。（3）农业中介组织补贴政策。为了支持农业生产， 发达国家政府对为农业服务的中介组织给予补贴和优惠政策。法国政府规定，各种为农业服务的合作社创办时，政府给予占投资25％左右的投资津贴，并免去应交的工业利润和商业利润税、营业税和地产税。在意大利，农业用油比城市用油价格低一半，农业用电低33.3％。澳大利亚政府对农民提供生产资料价格补贴，如磷肥和氮肥减价供应给农民，由政府给肥料生产者拨款补贴。

4.农业优惠税收政策。许多发达国家政府都对农业采取了特殊的优惠税收政策，如减税、免税等。这些优惠的税收政策无疑增加了农民的收入，提高了他们对农业投资的积极性。按照美国国内税法的规定，政府对农场主的农业投资可以提供许多优惠，农场主至少可得到以下优惠：（1）延期纳税。（2）减税。如对购买机器设备、厂房及饲养一年以上的牲畜开支等可以作为资本开支从当年收入中全部扣除。（3）免税。按法律规定，出售农业固定资产所得可以免除60％收入的赋税，只需按40％的收入纳税。法国政府对农民的税收优惠有：购置农机具给予10％的税收回扣；购买农机燃料免税；减少农业土地税9％； 对安置青年务农的土地，五年内减免50％的土地税。澳大利亚政府对农场水利设施、供电系统、燃油储备设施实行免税。意大利对农业机械的进口减税11％，农用动力燃料油的增值税也由12％减为6％， 新辟的橄榄园在规定年限内享受免税待遇。

5.农产品价格补贴政策。发达国家为了调动农民的生产积极性，促进农业生产的稳定发展，对农产品往往实行价格补贴。农产品价格补贴政策主要包括双重价格政策、保证价格政策、差价补贴政策等。双重价格政策是指政府高价收购农产品，再低价出售，差额则由政府补贴。保证价格政策，亦称最低价格政策，是指当主要农产品的市场价格低于规定的保证价格时，由政府按照保证价格收购。保证价格是政府根据农产品的生产成本加适当利润而确定的。差价补贴政策是指若某些农产品的收购价格低于保证价格时，其差额部分由政府作为缴纳金支付给生产者，实行差价补贴。

6.农产品贸易保护政策。这些贸易保护政策主要有：（1 ）对鼓励出口的农产品实行出口补贴，以扩大在国际市场的占有份额，增加其农产品的竞争能力；（2）对限制进口的农产品征收特别关税， 不允许外部供给低于一定的价格（门槛价格）进入国内市场，以避免国内市场农产品价格受国际市场价格波动的影响；（3）通过进口许可证的限制，或当国内价格低于参考价格时禁止进口，进行进口数量限制或进口定额管理；（4）非关税壁垒， 即依据人类健康和防御动植物病虫害的需要，对产品的质量和纯度提出严格的进口要求从而限制进口。

7.通过立法保障农业扶持政策的实施。美、日、法、英、联邦德国等一些发达国家，为了使农业生产顺利进行，都制定了各种健全的法规和条令来保障农业扶持政策的实施，这些法律化的农业扶持政策，对促进国家农业的发展起到了重要的保证作用。日本政府根据农业各个发展时期的需要，通过经济立法把政策、目标和经济措施法律化，立法范围不仅包括农、林、渔各业，而且从组织、管理、财政金融到生产流通，都制定了相应的法律和条例，1952年日本政府颁布了《农林渔业金融仓库法》和《自耕农维持资金融通法》，以保证农业结构调整所需资金的投入。

二、发达国家农业扶持政策的启示

长期以来，我国走的是以牺牲农业利益来实现工业化的道路，要加速我国农业的发展，提高农业的效益，增加农民收入，需要国家对农业实行政策性扶持和保护。发达国家通过政府调节和干预的方式对农业进行多方面的资助和保护，其扶持农业发展的思路及政策措施，对我国制定相关政策具有重要的参考价值。

1.完善农业投资扶持政策。1980年以前，我国农业的基本建设投资在国家整个基本建设投资总额中所占的比重均为10％以上，其中1980年为9.1％，但到1993年，则下降至3.5 ％。 财政支农资金的总额虽然由1978年的150.7亿元上升到1993年的441.4亿元，但其占GDP 的比重则由1978年的4.3％下降到1993年的1.3％，这说明，国家财政资金中用于支农资金的支出并没有与整个经济发展水平同步增长。农业长期投入不足，使得农业基础设施老化失修，农业生产和农业抗灾能力受到了严重影响。近几年的环境污染、无限制的森林砍伐、矿山开采和掠夺式的经营造成生态环境不断恶化，这也是去年长江洪水泛滥的重要原因之一。生态环境的破坏造成严重的水土流失。此外，我国农业科研资金短缺导致农业科技水平低，科技进步在农业增长中的贡献率仅为35％左右，一些发达国家则达60％以上。农业技术进步低也制约了我国农业劳动生产率的提高和农业现代化的发展。为此，政府要加大农业投资比重，投资主要应在农业基础设施建设、生态环境保护、农业科技教育推广等方面。加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，不仅包括水利设施兴建，还应包括建立农产品信息网络，扶持农产品流通设施建设等。尤其应加快建设落后地区交通、通讯等基础设施，以缩小地区间的贫富差距。加强生态环境保护和农村环保综合治理，增加对治山、治水、治土、治沙等农田基本建设投入，禁止乱砍滥伐，增加森林植被，不仅可以改善农业生态环境，还可以降低或避免农业生产的风险性，实现农业持续发展。增加农业科技投入，大力推广农业科技教育，提高农业的科技含量和水平。

2.完善农业优惠信贷政策。当前我国财政困难、农民收入较低，财政和信贷支农投资不足，为弥补财政投入不足，政府应加大力度通过农业银行、农业发展银行和农村信用合作社等农村金融体系向农业提供优惠而便利的贷款，来增加农业资金投入，引导和扶持农业生产，并在扩大生产规模、应用新技术新工艺、购买优良品种和农产品的产供销等方面给予更多的支持。如提供低利率贷款或无息贷款等。同时，为避免银行资金财政化，银行的利息差额应由政府给予财政补贴。由于农业承受着自然和市场双重风险，政府应向提供符合国家产业政策贷款的农村金融机构（主要是农业发展银行和农业银行）提供财政担保和信用补贴。在中部欠发达地区和西部贫困地区，政府还要在税收方面向银行提供优惠，实行减税或免税，中央银行也可提供优惠贷款予以支持和鼓励。政府通过向银行提供各种补贴和优惠，可引导信贷资金流向农业生产，促进农村经济和农业产业化发展。

3.完善主要农产品价格保护政策。我国工农产品比价不合理，造成农业生产成本不断增加，农用生产资料价格上涨幅度大大超过农产品价格上调幅度，1985—1990年农业生产资料价格提高了57.2％，同期粮食定购价格仅上调27.8％。由于农产品价格的供给和需求弹性小，政府难以通过市场机制实现供求平衡，保持价格稳定，为了稳定农产品价格并保证农民的正常收益，政府应对主要农产品如粮、棉、油、蚕茧等制定价格保护政策实行保护价格，并控制农业基本生产资料如农机、农肥、农药等的价格，以调整工农产品的比价，缩小工农产品之间的价格剪刀差，增加农民收入，调动农民生产的积极性。保护价格应根据平均成本和平均利润率来确定。当市场价格低于保护价格时，政府则给予补贴以弥补其差额。在满足国内农产品市场需求后，政府应大力发展农副产品加工业，增加农产品的附加值，积极支持和引导加工产品的出口，疏通产品出口渠道，来增强我国农产品在国际市场的竞争能力。同时，为避免进入国内的农产品引起我国农产品的价格波动，也要控制某些农产品的进口。

4.完善农业保险补贴政策。我国农业遭受自然灾害的频率高，范围广，损失严重，农业生产风险大。我国农业保险起步较晚，政府对农业生产保险补贴水平很低。为此，政府应进一步完善农业保险补贴政策，对农业保险实行低收费高补贴，以稳定农民的收入，并把对受灾地区的财政拨款援助改为对农业保险提供的补贴，变救灾拨款为提前保险，这样，在国家财政有限的情况下，既可以大量减轻政府的财政负担，又可以提高政府财政资金的使用效益。

5.完善农业优惠税收政策。许多地方政府和部门，为了解决自身财力不足，巧立名目对农民乱征税、乱收费，诸如生猪屠宰税、农业特产税、市场管理费等等，再加之各种各样的集资、摊派和罚款，坑农害农，严重损害了农民的利益，使得农民的负担很重。近几年来，尽管国家制定了关于切实减轻农民负担的各项决定，也采取了多种措施，但由于执行部门不力，又缺少监督管理，地方乱收费的现象屡禁不止。为稳定农业生产，切实减轻农民的负担，政府要降低农业税收，实行减税或免税政策，对欠发达地区和贫困地区的农民，应减免他们的赋税，实行开发式扶贫政策，提高他们的收入。与此同时，政府还应通过立法禁止乱征税、乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款的现象，从而彻底解决农民负担过重的问题。

6.加强立法监督，确保农业扶持政策的实施。我国在扶农立法、监督和管理方面，距发达国家相差甚远。为了确保农业的发展和农业扶持政策的实施效果，政府应加强农业立法，建立农业政策实施的检查监督机制，加强对政策实施的监控。在农业资金投入方面，制定农业投入监督管理法规，保障农业融资渠道畅通，并加强对资金使用的监督管理，增加资金流通的透明度，提高农业的投入产出效益，使政府的农业政策能够真正达到扶持农业的目的。